我國輸配電價改革取得的主要進展和成效及建議
來源:能源研究俱樂部 | 0評論 | 2326查看 | 2018-06-01 12:08:37    
       輸配電價改革已有進展和成效主要表現在四個方面,一是實現了輸配電價規制的“從無到有”,二是基于現代理念構建了輸配電價規制的基本框架,三是為現階段的電力市場化改革創造了條件,四是降低了工商企業的用電成本。為適應未來競爭性電力市場建設和價格規制現代化的要求,建議進一步深化輸配電價改革,需要重點解決三個問題:一是優化價格結構,二是妥善處理交叉補貼,三是降低信息不對稱。

  一、輸配電價改革回顧

  本次輸配電價改革開始的標志是2014年10月正式啟動的深圳試點。從2015年開始,為貫徹落實黨中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》和《關于推進價格機制改革的若干意見》相關要求,輸配電價改革在分批試點中快速、全面推進。2015年6月,在深圳、蒙西試點基礎上,《輸配電定價成本監審辦法(試行)》出臺,同時,第二批5個省的輸配電價改革試點啟動。2016年3月,第三批12個省市開展試點。2016年9月,省級電網輸配電價改革全面鋪開(除西藏外)。2016年12月,《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》出臺。2017年7月,除西藏以外,省級電網輸配電價首個周期核定工作全部完成。2017年12月,區域電網、跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法、地方電網和增量配網價格指導意見同時出臺,目前相關工作正在有序開展。

  與此同時,從2017年8月到10月,國家發展改革委相繼出臺《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》《政府制定價格行為規則》《政府制定價格成本監審辦法》,進一步推進電網等壟斷行業價格規制的規范化、制度化建設。

  二、輸配電價改革取得的主要進展和成效

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  1.對電網企業進行以價格為核心的規制是國際慣例。安全可靠的電力系統是現代社會的物質支撐。電力的輸、配(共用)網絡的建設和運營耗資巨大,資產專用性強,不適于競爭經營,具有典型的自然壟斷特性,在一定區域范圍內只能由一家企業壟斷經營,因而其價格也須在政府規制下確定。為此,發達市場經濟國家均設立經濟性規制機構,對被規制企業的價格,以及與之相關的投資、成本、質量等內容進行“精細化”深度干預。

  2.輸配電價改革實現了我國輸配電價規制的“從無到有”,取得了劃時代的進步。我國“廠網分開”雖始于2002年上一輪電力體制改革啟動之時,但電網公司的輸、配電業務成本和價格一直未單獨核定,其收入主要來自購電和售電的價差(簡稱“購銷差”),既不利于約束其成本支出,也無法為電力的市場化交易提供“運輸”等方面的價格信號。此次輸配電價改革以建立獨立輸配電價體系為目標,首次在成本監審基礎上,按明確的機制核定了價格,并建立了跨省跨區、區域電網、省級電網三個層次的價格體系,同時也就地方電網和增量配網價格核定出臺了指導意見。

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  首先,起步階段選擇了相對簡單的回報率管制。和回報率對應的是上限制,雖然激勵程度更高,但是對基礎數據、規制經驗和能力要求也更高,政策實施的成本和風險都更高。起步階段選擇回報率管制,有利于改革的平穩起步,也可為今后實行激勵程度更高的上限制積累數據、經驗和制度基礎。

  其次,在回報率管制框架下結合使用了激勵性機制。一是采用國際主流的面向未來的定價機制,目的是主動引導和約束電網企業行為,而不是追認歷史、被動“埋單”,目前隨著改革的推進,電網規劃和投資合理性問題日益受到各方關注。二是核價周期是3年而不是1年,有利于鼓勵企業降低成本,這也是國際主流做法,以3~5年最為常見。三是局部結合使用了上限制、標尺競爭、分享等激勵機制。如對材料費、修理費等費用核定引入了上限制,對線損、服務質量等引入了分享和激勵機制。

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  輸配電價格改革,既是“管住中間”的核心內容,也是“放開兩頭”的前提之一。所謂電力的市場化改革,本質上是給予發電企業和電力用戶以電力買賣的自由選擇權。電網不僅是發電企業向電力用戶輸送電力商品的通道,而且也是集成各類電源功能保障供電質量和系統可靠性的物理依托。輸、配電“過網費”占消費者電費支出比例達1/3以上,并且對發電和用電環節的效率有直接影響。因而,輸、配電價改革核定的“過網費”,為現階段的電力市場化改革創造了條件。

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  公開資料顯示,已完成的32個省級電網輸配電價核定工作,共核減電網企業上報收入需求約480億元,平均輸配電價較之前的購銷價差降低約每千瓦時1分,有效降低了工商企業用電成本。

  三、進一步推進輸配電價改革的建議

  如前所述,我國輸配電價改革在總收入和平均價格水平核定方面建立了初步框架,價格結構方面也有一些設計,基本滿足了現階段直接交易的需求,但因改革初期更多地考慮到平穩推進,因而更注重同現行電價的銜接。為適應未來競爭性電力市場建設和價格規制現代化的要求,建議進一步深化輸配電價改革,需要重點解決三個問題:一是優化價格結構,二是妥善處理交叉補貼,三是降低信息不對稱。

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  國際經驗表明,政府在核定電網企業總收入或平均價格后,仍需制定價格結構設計的具體原則和方法。原因是價格結構直接關系到公平負擔、資源配置,特別是市場化交易的位置信號和市場主體間的公平競爭。優化價格結構,最重要的原則是責任者負擔,即“誰用誰出錢、多用多出錢”,同時兼顧可執行性。

  因此,優化價格結構首先要引入“接入費”設計。用戶接入電網時發生的專用連接線路、設備等成本費用,有明確的受益對象,在國外通常設立專門的接入費收回,而非某個用戶接入系統,但卻由全部用戶共同分擔,既不公平,也不利于節約資源。比如說引入發電接入費,能一定程度上提供電廠的位置信號,使“坑口”電廠、負荷中心電廠具備公平競爭的條件。在用戶側特別是對大用戶收取接入費,能避免“大馬拉小車”和隨意變更接入位置而造成的電網資源浪費。

  除了專用連接成本以外,剩余的共用網絡成本,因沒有明確的受益對象,需采用一定的方法在各類用戶之間分攤。既要考慮電壓等級因素,也要考慮峰荷責任、用電負荷率等因素。

  在確定出各類用戶應分攤的成本后,下一步工作就是在各類用戶內部設計價格結構,促進用戶提高用電負荷率、降低最大用電負荷、減少高峰用電,目的是降低電網未來投資需求和用戶整體電價。就此點而言,我國現行兩部制電價、峰谷電價都有較大完善空間。和國外相比,我國電價結構不是復雜了,而是用戶分類和價格設計“精細化”程度亟需提高。

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  工商業對居民的交叉補貼不僅降低了工商企業的經濟競爭力,補了不該補的中高收入家庭,而且制約了電價結構的優化,扭曲了“過網費”和電力市場化交易信號。取消交叉補貼可通過三方面的措施加以解決:一是完善財政對特定困難群體的用電補貼,如隨低保發放和調整。二是完善居民階梯電價,第一擋定位于滿足基本用電需求,維持低價,大幅提高第二擋電量比例和價格,反映居民用戶對電網的實際“耗費”成本。三是建立電力普遍服務基金。在用戶間交叉補貼取消以前,建議盡快測算并公布交叉補貼標準,將交叉補貼“顯性化”,減少價格信號的扭曲。

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  相比政府和消費者,電網企業始終擁有信息優勢,直接影響價格規制預期目標的實現,這是任何一個國家和地區都面臨的難題。發達市場經濟國家電網價格規制已有近百年歷史,我國剛處于起步階段,信息不對稱問題不可避免更為突出。根據國際經驗,建議從三個方面著手,第一,通過制度約束,使企業提供和公開信息;第二,通過激勵機制設計,促使企業主動“暴露”信息;第三,提高政府規制和消費者參與能力,以更好地發現和使用信息。

  1.加強基礎制度建設。建立成本定期報送、動態監測和評估機制。完善規則制定和價格核定的程序。建立信息公開制度。這
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