電力市場運營機構是否應獨立于電網企業之外?
發布者:lzx | 來源:電力法律觀察 | 0評論 | 409查看 | 2019-08-21 10:36:32    

一種觀點,主張維持調度機構與電網企業一體化的現狀不變,并力陳各種好處,即調度不獨立;另一種觀點,則主張調度機構作為電力市場的運營機構獨立于電網企業——至少是部分功能獨立于電網企業,避免運動員兼任裁判員的現象發生,即調度獨立。


其實,這不是調度獨立問題首次進入人們的討論范疇了早在電改9號文發布之前,類似爭論就一直沒間斷過,只不過有時是明的,有時則是暗的。


兩種觀點似乎都有道理。那么,對于調度問題,法律是怎么規定的呢?筆者查閱了調度方面的相關規定,結果發現:


法律規定里的調度機構,居然是獨立的!


換言之,根據現行有效的法律法規,調度機構本來就是獨立的,無須為獨立與否的問題爭來爭去。


那么,對于調度,現行法律(此處為廣義的法律,包括法律、法規、規章、規范性文件等)到底是怎么規定的、是否應該獨立呢?筆者試著梳理了一下,主要內容如下:


一、規范調度的主要法律依據


現行有效的法律依據很多,主要包括:


1、《中華人民共和國電力法》


1995年12月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會通過;2009年8月27日第一次修正;2015年4月24日第二次修正;2018年12月29日第三次修正。


2、《電網調度管理條例》


1993年6月29日中華人民共和國國務院令第115號發布;根據2011年1月8日國務院令第588號《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》修訂。


3、《電力監管條例》


2005年2月25日中華人民共和國國務院令第432號公布,自2005年5月1日起施行。


4、《電網調度管理條例實施辦法》


1994年10月11日電力工業部令第3號


5、《電網調度機構的職權及其調度管轄范圍的劃分原則和直接調度的發電廠的劃定原則》


電力工業部1994年10月21日電政法[1994]607號


6、《加強電網調度管理工作的若干規定》


電力工業部1997年3月20日電辦[1997]99號


7、《電力調度機構信息報送與披露辦法》


國家電力監管委員會2011年7月26日辦輸電【2011】65號


除以上法律外,還有其他相關規定,筆者就不一一列出了。


二、依據法律得出的主要結論


依據上述法律,筆者初步研究之后,得出如下主要結論:


1、調度權屬于公權力,由電力行政主管部門行使;調度機構由主管部門直接領導,代表管理部門行使調度權。


關于調度權、調度機構的性質,雖有不同意見,但法律規定是清晰的?!兜繽鞫裙芾硤趵返詼豕娑?,“本條例所稱電網調度,是指電網調度機構(以下簡稱調度機構)為保障電網的安全、優質、經濟運行,對電網運行進行的組織、指揮、指導和協調”;第六條規定,“國務院電力行政主管部門主管電網調度工作”;《電網調度管理條例實施辦法》第五條規定,“電網調度機構是電網運行的組織、指揮、指導和協調機構,各級調度機構分別由本級電網管理部門直接領導。調度機構既是生產運行單位,又是電網管理部門的職能機構,代表本級電網管理部門在電網運行中行使調度權?!?/p>


筆者認為,這些規定非常清晰地闡明了調度權、電力行政主管部門、調度機構之間的關系。簡單來說,就是調度權包括電力系統的組織權、指揮權、指導權、協調權,屬于法律規定的公權力——不是當事人可以自行約定、自行處置的私權利——由電力行政主管部門行使;調度機構是電力行政主管部門的職能部門,代表主管部門行使調度權;調度機構受主管部門的“直接”領導,而不是經由任何第三方“間接”領導。


2、“電網調度”≠“電網企業的調度機構”,“電網調度機構”負責整個電力系統包括發電、供電、受電設施(包括用戶)等的調度,并不隸屬于電網企業。


人們很容易把《電網調度管理條例》等法律中的“電網調度”混同為“電網企業的調度機構”,但筆者必須提醒的是,這純屬對法律的誤解。


根據《電網調度管理條例實施辦法》第二條,“電網包括發電、供電(輸電、變電、配電)、受電設施和為保證這些設施正常運行所需的繼電?;ず桶踩遠爸?、計量裝置、電力通信設施、電網調度自動化設施等”。顯然,“電網調度”語境下的“電網”,包括發電、供電、受電設施等,涵蓋整個電力系統。從這個意義上說,筆者覺得將“電網調度機構”稱之為“電力系統調度機構”可能更為合適。


至于調度機構與電網企業之間的關系也就很清楚了,通俗點說,就是:調度機構是管電網企業的,而不是被電網企業管的。


3、調度機構享有特殊的權力,受到專門的監管。


正是因為調度機構代表管理部門對整個電力系統行使調度權,所以,調度機構才被賦予了特殊的權利、承擔了特殊義務。比如,《電力法》就明確“電網運行實行統一調度、分級管理。任何單位和個人不得非法干預電網調度”?!巴騁壞鞫?,分級管理”,也就成了我國電力系統一直以來所遵循的基本原則,調度機構也就成為了負責電力系統運行的“大腦”,在電力系統中擁有特殊的地位和權利。


比如,查閱法律規定之后筆者發現,類似限電、檢修審批等非常關鍵的權利,其實都是由調度機構行使的?!兜繽鞫裙芾硤趵返詼頌豕娑?,“調度機構對于超計劃用電的用戶應當予以警告;經警告,仍未按照計劃用電的,調度機構可以發布限電指令,并可以強行扣還電力、電量;當超計劃用電威脅電網安全運行時,調度機構可以部分或者全部暫時停止供電”。對于檢修,則明確:“第十七條發電、供電設備的檢修,應當服從調度機構的統一安排”。


注意,即使是電網企業的“供電設備”檢修,也“應當服從調度機構的統一安排”!這也從一個側面說明了調度機構的獨立性,以及與電網企業之間的關系。


由于地位特殊,調度機構也受到了特殊的監管。國家專門制定《電網調度管理條例》等法律確立調度的權責、地位就不用說了,后來制定的《電力監管條例》等法律也是對調度機構的監管做出了特殊安排,將調度機構與電力企業并列,體現了調度機構的特殊性、獨立性。比如:


“第十七條電力監管機構對電力企業、電力調度交易機構執行電力市場運行規則的情況,以及電力調度交易機構執行電力調度規則的情況實施監管?!?/p>


“第二十一條電力監管機構根據履行監管職責的需要,有權要求電力企業、電力調度交易機構報送與監管事項相關的文件、資料。電力企業、電力調度交易機構應當如實提供有關文件、資料?!?/p>


類似將調度機構與電力企業并列的條文,在《電力監管條例》等法律中隨處可見,調度機構的獨立性毋庸置疑。


即使是新電改啟動以來,監管部門對調度也是獨立進行監管的。一個例子就是,2016年4月,國家能源局在組織各派出機構開展全國電力調度交易與市場秩序專項監管的基礎上,依法發布《2015年全國電力調度交易與市場秩序監管報告》,其中就包括對調度的監管。比如,《監管報告》指出:“按照行政區劃分調度控制區,控制區范圍縮小。目前,我國大部分調度獨立控制區按行政區劃設置;同時,個別長期一體化運行的區域,出現了發電調度運行‘化區域為省’的現象,導致出現負荷峰谷互補能力有所降低、備用容量和調頻需求增加、電網運行難度增加、資源優化配置能力下降等問題?!?/p>


4、調度機構負有?;さ緦ο低掣韃斡敕餃ㄒ嫻娜撾?。


在法律賦予調度機構的權責中,有一項權責非常重要,就是調度機構要平等?;し⒌縉笠?、電網企業、電力用戶——隨著電改的進行,還應該包括售電公司——等電力市場各個市場主體的利益。這一點,《電網調度管理條例實施辦法》有明確表述。根據《辦法》第三條第(五)項,調度機構要“按照有關合同或者協議,?;し⒌?、供電、用電等各有關方面的合法權益”。


說起來,筆者覺得在未改革之前、廠網一體化的背景下,該項權責的意義并不明顯,但是,在電力市場化改革啟動之后,尤其是在新一輪電改開始配售分離、現貨市場建設之后,在交易品種增多、交易結構復雜、市場主體呈現幾何級增長的情況下,調度機構能否站在公正的立場上,平等?;じ韃斡敕降暮戲ㄈㄒ婢拖緣糜任匾?。比如,關于調度信息披露,無論是正在推進的增量配電改革還是現貨市場建設,都面臨電力調度信息難以正?;袢〉哪煙?,嚴重阻礙了改革的推進,以至于國家關于增量配電改革的文件、現貨市場建設的文件,都需要反復強調對信息披露的要求。


說起來筆者覺得有些悲哀,如果其他市場主體甚至地方政府主管部門連基本的調度信息都無法獲取,如何指望調度機構平等?;じ韃斡敕降暮戲ㄈㄒ婺?


或許,這正好從另一個角度說明法律要求調度機構獨立的正確性和必要性:一旦調度機構失去獨立性而成為某一個市場主體管控的附屬機構,那就別指望調度機構平等?;じ鞣降暮戲ㄈㄒ媼?。


當裁判聽命于某一個運動員的時候,所謂“公平競爭”就只能呵呵了。


5、調度獨立,是“統一調度、分級管理”的基礎。


“統一調度,分級管理”,是我國電力系統運行的基本原則。但是,這一原則絕非孤立的,是以調度權由電力行政主管部門行使,調度機構由主管部門直接領導并代表主管部門行使調度權為基礎的,也就是調度機構是獨立于市場主體的。


換言之,一旦調度機構被某一市場主體管控、不再是電力行政主管部門的職能部門,那么,“統一調度、分級管理”的基礎就發生了根本性改變,是否能夠繼續維系就很值得商榷了。


三、調度的現狀


說到調度的現狀,筆者認為主要呈現兩方面的特征:


1、“統一調度、分級管理”的制度在繼續貫徹執行,調度機構繼續行使著電力系統的調度權。事實擺在那里,筆者不再贅述。


2、調度機構成為電網企業管理的內設部門,無法體現“由本級電網管理部門直接領導”“是電網管理部門的職能機構”的法律要求。


這一點,可以從國家能源局《2015年全國電力調度交易與市場秩序監管報告》中京津唐調度區調整的例子看出端倪?!都喙鼙ǜ妗分賦觶骸安糠侄懶⒖刂魄柚貌煥謖遄試從嘔渲?。建國后,京津唐電網長期為統一調度區。2009年,華北電網公司根據國家電網公司要求調整了調度管轄范圍,天津市電力公司獨立制定日發電計劃。京津唐地區電力系統運行出現了調頻備用等輔助服務需求增加、省間聯絡線控制難度加大等問題?!蔽拚砦?,《監管報告》要求:“科學設置獨立控制區,促進資源優化配置。各電力調度機構要嚴格論證調度范圍的設定與變更,按《電網調度管理條例》規定,履行必要的報批報備程序,報電力行政主管部門?!?/p>


上述《監管報告》的表述透露了大量信息:京津唐的調度管轄范圍調整了,造成調頻備用等輔助服務需求增加、省間聯絡線控制難度加大等問題;調度區調整是按國家電網公司的要求進行的,而不是按主管部門的要求調整的,電力調度機構未按法律規定報電力行政主管部門——連調度區調整這么大的事都不報告,如何相信調度機構是主管部門的直屬機構?


實際上,電網企業對調度機構的管理關系從機構設置上就非常清晰地顯現出來了:比如,國家電網公司官方網站的信息顯示,“國家電力調度控制中心”是總部的一個部門,與工會、營銷部等其他內設機構并列。


上述事實表面,調度機構,已成為電網企業的內設機構、受電網企業直接管理了。


當然,據筆者了解,幾乎沒人相信調度機構“由本級電網管理部門直接領導”“是電網管理部門的職能機構”的美麗說辭了。


四、需要進一步探討的問題


盡管法律規定非常清晰——應該獨立,現狀也擺在那里——沒有獨立,但關于調度應否獨立的討論估計還會繼續下去。


討論問題的時候,筆者覺得有幾個問題需要進一步思考。


1、未依法獨立的調度機構,能否享有法律賦予獨立調度機構的權力?


如前所述,我國法律規定“統一調度、分級管理”并賦予調度機構特殊權力的基礎,是基于調度權屬于電力管理部門并由電力管理部門的職能部門行使。那么,如果調度權不再屬于電力管理部門,調度機構成為了“電網企業管理的調度機構”、不再是電力管理部門的職能部門,那么,法律賦予獨立調度機構的權力,未依法獨立的調度機構能否享有呢?


單純從法律意義上來說,筆者認為,法律賦予獨立調度機構的權力,未依法獨立的調度機構在享有的時候顯然存在著難以逾越的巨大障礙,或者直接點說,不應該享有。


2、上述問題應該如何解決?


當現狀與法律不一致的時候,最直觀的判斷就是——這是違法的,需要進行糾正,而且要對違法者進行處罰。具體到調度問題而言,可能包括對電網企業錯誤行為的糾正,對電力行政主管部門怠于履行監管職責的追責。


但筆者覺得,改革時期,很多問題都需要用改革的思維進行處理。具體到解決方式,除了糾正違法行為之外,筆者覺得還可以增加一種:根據電力體制改革的需要對法律進行修改完善,對調度權、調度機構進行重新界定和明確,建立新的符合電改要求的法律體系和調度體系。這或許是一條更現實的解決路徑。


當然,如果法律未予修改,則調度就應該依法獨立。

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